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應加快完善義務教育學生的課后托管服務政策


由于中小學放學時間與家長下班時間不一致,中小學生放學后的“接送時間差”“看護空檔期”現象,一直困擾大量家庭,成為一個十分普遍的現實問題。應加強制度設計,完善公共服務,建立健全學生放學后的托管服務政策。

一、課后托管服務已成為千萬家庭的剛性需求

長期以來,孩子上學“接送難”問題一直存在,且“接”比“送”難。隨著我國實施素質教育,特別是大力推進“減負”,學生在校活動時間總量受到嚴格控制,“接送難”問題愈演愈烈。教育部義務教育課程設置實驗方案規定,小學周課時為26—30節,初中34節。由于課時限制,北京、江蘇、遼寧等地教育主管部門規定,小學、初中學生每天在校活動時間總量分別不超過6小時和7小時。特別是小學階段,大部分小學放學時間集中在下午3點到4點半之間,北京、上海等大城市多在3點半左右,學生的“6小時學習制”與家長的“8小時工作制”存在時間差,校門已關,家門未開。更為重要的是,“接送難”與“看護難”同時存在。孩子三點半放學之后,怎么看護?如果由家長看護,那么家長照顧學齡兒童至少要花費整整一下午時間。一些家庭因缺乏父輩或其他“知根知底”的人幫忙接送和看護孩子,家長一方選擇辭掉工作、專職照料的并不少見。可以說,“接送難”“看護難”已成為很多雙職工、進城務工人員、單親家庭的現實困難。以北京為例,北京小學在校生85萬人,如果隔代接送、熟人幫忙等占一半的話,那么至少有超過42萬的家庭面臨“接送難”“看護難”的困擾。事實上,不僅城市家庭面臨這個問題,農村家庭也一樣,農村家庭雖然在接送問題上沒有城市家庭難,但三點半以后的看護問題也十分嚴峻。近年來,農村學生溺水事件頻發,溺水成為學生意外死亡的“第一殺手”,這側面反映出農村中小學生放學后看護工作的薄弱問題。我國義務教育階段在校生1.4億人,其中小學生9600多萬、初中生4300多萬人。即使按照1/10的剛性需求測算,那么至少也有超過千萬家庭對課后托管服務有著迫切需求。

二、越來越多國家把課后托管服務納入公共服務范疇

課后托管服務是保障兒童受教育權利的重要內容。保障受教育權,不僅體現在學校的課堂教育,還體現為課外的關愛照顧。聯合國《兒童權利公約》第18條就明確提出,“締約國應采取一切適當措施確保就業父母的子女有權享受他們有資格得到的托兒服務和設施”。美國將課外托管視為兒童的基本福利,1971年頒布《兒童全面發展法案》,提出政府應確保所有兒童享有高質量的看護服務。美國教育部實施的“21世紀社區學習中心”計劃,統籌社區、學校和家庭資源,為學齡兒童提供豐富多彩的課余生活,具體包括社會福利、付費服務等多種形式。英國1995年頒布《兒童法案》,提出要根據適齡兒童和家長的需要提供一系列照顧服務,目前大約1/3的家長選擇“課后俱樂部”托管孩子,家長參與托管服務享受政府的資助或補貼。韓國2004年啟動“放學后教室”項目,提出讓所有孩子都能享受托管服務,托管費用主要由財政承擔,家長承擔極少的零食等費用。荷蘭2005年頒布《兒童托管法》,兒童“活動中心”等托管服務大規模興起,托管費用采取父母、雇主和政府三方承擔的方式。法國2006年頒布《社會行為和家庭法》,實施“未成年人課外集體接待”,實行分級收費模式,保障貧困家庭的支付能力。日本2007年發布《放學后兒童綜合計劃》, “放學后兒童俱樂部”的運營費用由財政和家長共同分擔。總的來說,發達國家普遍將托管服務作為政府的重要公共服務,但也不是“大包大攬”,一般由政府主導,采取“財政承擔大頭、家長承擔小頭”的分擔方式,既有對低收入家庭的免費托管服務,也有對普通家庭參與托管服務的財政資助補貼,同時調動學校、社會等多方面資源,開展形式多樣的托管服務。

三、課后托管服務是促進兒童全面發展的重要途徑

課后時間是學生成長發展的重要時間段,課后教育與課堂教育具有同等重要的作用。從世界各國課后托管制度的實踐看,托管制度不僅僅是看護問題,更重要的是解決學生的課后成長和發展問題。推進課后托管服 務,有利于縮小成長差距、促進教育公平。在學校中,每個孩子都能平等地接受同樣質量的教育。但在家庭中,由于家庭條件背景、家長輔導能力或時間限制等,每個孩子接受的課外輔導質量千差萬別。為此,美、英、法、韓等國都把學業輔導作為課后托管服務基礎內容,保障每個孩子在課后也能平等地享有成長發展的機會。美國的一項研究表明,參加課外托管教育的學齡兒童,在學習興趣和能力方面,比離校后無人監管的兒童要明顯高出很多。推進課外托管服務,有利于培養個性特長、提升素質能力。課外托管服務是開展素質教育的“主戰場”。從各國實踐看,托管服務除了基礎的看護、學業指導之外,也開展豐富多彩的文化、體育、藝術教育活動。如美國“21世紀社區學習中心”為適齡兒童提供美術、音樂、戲劇等方面的啟發和指導。澳大利亞課后托管服務強調玩耍與娛樂在兒童學習與發展中的重要作用。值得注意的是,發達國家還加強對托管服務質量的監督評估,比如澳大利亞將課后托管服務機構分為五個等級,法國對托管服務機構開展隨機檢查,一些國家還對兒童與工作人員比例、托管人員資質、最大托管班額等進行了細化規定,目的是通過高質量的托管服務促進孩子的全面發展。推進課外托管服務,有利于消除應試教育誤區、統籌社會教育合力。少年兒童的全面發展需要學校、家庭和社會的共同努力。長期以來,由于課外托管服務的缺失,很多家長對孩子的課外輔導存在“放羊式管理”和“填鴨式管理”兩種極端傾向,一些家長以“社會培訓”填補“課外時間”,學生始終處于“從課堂到課堂”的滿負荷狀態。一些社會培訓機構把“放學后”視為課外培訓的“黃金時間”,主動將培訓課程時間與放學時間銜接起來,甚至直接到校門口幫家長接孩子,導致“學校減負、社會增負”,孩子的課業負擔過重問題無法有效解決。在這種背景下,建立規范的課外托管制度,科學規劃適齡兒童的課外時間,加強課堂教育與課外活動的有效銜接,統籌好學校、社會和家庭的力量,將為孩子健康成長提供一個更加規范、更加科學、更加自由的空間。

四、當前我國課后托管服務存在的問題

近年來,針對課外托管服務的短板問題,一些地方開始了深入探索,比如北京推行中小學生課外活動計劃,上海發文要求做好小學生放學后看護工作,南京實行小學“彈性離校”辦法,浙江、湖北、成都等地鼓勵開展小學生放學后托管服務,但課后托管服務仍然處于相對滯后狀態。從學校托管服務看,“阻力比動力大”。學校開展托管服務面臨諸多障礙。比如,托管服務算不算課時?一些學校擔心被扣上“補課”的帽子,不敢開展課后托管服務。再如,托管服務能不能收費?教育部等四部門《關于2016年規范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》明確提出,不得將“課后看護費”作為服務性收費和代收費事項。2017年初,教育部頒布的《關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》,也明確提出“嚴禁以課后服務名義亂收費”。為此,對學校開展托管服務,停留在口頭鼓勵,缺乏明確的政策支持、穩定的經費支持和人力支持,甚至還要擔心踩到“制度紅線”,大部分學校開展課后服務方面“有心無力”。從社會托管機構看,長期處于“無注冊、無資質、無監管”狀態。目前對“托管班”“小飯桌”等名目繁多的各類托管機構,國家層面還缺乏明確的制度設計,屬于監管的空白,托管服務機構“脫管”問題突出。各地對社會托管機構的歸屬存在不同理解,有的認為是教育培訓機構,應當由教育部門登記;有的認為是社會服務機構,應當由工商部門登記。這種歸屬不清,造成社會托管機構發展良莠不齊,一些看管人員并不具備教育教學經驗。托管機構大多以營利為目的,主要滿足“接送吃睡”等最基礎需求,主要是“混時間”,“輔導功課”之類的承諾大多是空話,缺乏對學生的教育引導,一些機構“管飽不管好”的粗放式看護服務,不利于兒童的身心健康和全面發展。尤其是,不少托管機構分散在學校周邊的寫字樓、商住樓、居民樓,在食品安全、消防安全、衛生健康等方面缺乏應有的條件和設施,一旦發生危及兒童人身安全的群體性事件,后果不堪設想。

五、幾點建議

課后托管制度建設是當前義務教育領域的一項緊迫任務。要加強制度設計,推進先行先試,加快形成符合我國實際的課后托管制度。

一是加強頂層設計,統籌推進課堂教育與課外活動。要牢固樹立素質教育理念,改變“重課堂教學輕課外活動”的傾向,明確托管服務是政府基本教育公共服務職能的一部分,鼓勵托管機構開設各種素質能力提升、人文素養能力提升項目,形成課堂教學與課外活動的相互銜接、相互支撐。

二是加強分類指導,統籌各學校課后托管服務。要針對不同學段、不同年齡的兒童,加強分類指導。課后托管服務應優先滿足周課時較短的小學一二年級學生,優先滿足雙職工、低保家庭、單親家庭的學生需求。要完善經費承擔機制,合理確定國家、地方財政承擔與家庭承擔的比例,優先免費對低年級學生、低收入家庭提供托管服務。

三是形成工作合力,發展多形式托管服務。要鼓勵多元主體開展課后托管服務。從國際經驗看,學校開展托管服務具有天然的優勢,要發揮學校在開展托管服務方面的主體作用,消除政策障礙,調動學校積極性。同時引導社會力量參與托管服務,開展專業化的、高質量的服務,豐富托管服務的供給。

四是完善政策制度,提升托管服務質量。建立托管服務的質量標準,明確課后托管服務的舉辦條件、質量標準等配套制度,重視托管機構的活動內容、學習氛圍、師生互動、伙伴交流等“軟件”建設,加強對托管服務機構的監督和評估,為兒童成長提供良好的環境。

責任編輯:韓旭

 

 


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